En Chile existen 53 Corporaciones Municipales a lo largo del país. Éstas fueron creadas a partir del D.F.L. 1-3.063 del Ministerio del Interior de 1980. Dicha norma dispuso en su artículo 12º que las Municipalidades que tomen a su cargo servicios de las áreas de educación, de salud o de atención de menores, para los efectos de la administración y operación de ellos, podrán constituir una o más personas jurídicas de derecho privado conforme a las normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil.
Partiendo de la premisa de que en derecho público se puede hacer sólo “lo que la ley permite”, y que en derecho privado (Corporaciones Municipales) todo “lo que la ley no prohíbe”, hay una mayor capacidad de acción y gestión de las Corporaciones Municipales que se encuentra básicamente limitada por sus propios estatutos.
Hoy, en virtud de un fallo del Tribunal Constitucional, sentencia Rol Nº 50, de 29 de febrero de 1988, las municipalidades no pueden crear más Corporaciones Municipales de este tipo con excepción de aquellas que se creen para la promoción del arte, la cultura y el deporte.
Naturaleza jurídica de las Corporaciones Municipales: Se trata de personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, constituidas conforme a las normas del título XXXIII del libro I del Código Civil y sus estatutos podrían regirse por el Decreto Nº 462/81, del Ministerio de Justicia, o por Decreto Nº 110/76, del mismo ministerio.
Composición: La municipalidad y organizaciones de la comuna interesadas en los servicios referidos.
Estatutos: La presidencia corresponde al Alcalde quien puede delegarla en la persona que estime conveniente. En cuanto a sus directores, no pueden ser más de cinco en total. Duran por regla general dos años en el cargo de Director pudiendo ser reelegidos.
Objeto básico: Administrar y operar servicios de las áreas aludidas.
Origen de sus recursos financieros: Públicos (fiscales y municipales) y privados (generados por la misma corporación).
El alcalde como presidente de la Corporación: Inviste esta calidad por el solo ministerio de la ley, es un cargo concejil, que sin embargo involucraefectos jurídicos y políticos que conllevan asumir responsabilidad civil, penal, administrativa, y política, el ejercicio de esta investidura implica el desempeño de una función pública propia del cargo de alcalde encomendada expresamente por la ley, por razones de interés público, y no al desarrollo de una labor de índole particular (1).
Evolución legislativa de la facultad de constituir corporaciones privadas en los términos establecidos en el artículo 12 del DFL 1-3.063/80
Para tener una clara comprensión de la finalidad y de los mecanismos de gestión que puede emplear la Corporación, es oportuno conocer su historia legislativa, las motivaciones y el entorno institucional en que surgió su existencia.
Lo anterior presenta especial relevancia toda vez que esta figura legal, de características mixtas, en cuanto le son aplicables normas de derecho privado y de derecho público, constituye, conjuntamente con las normas sobre regionalización (1975), las primeras iniciativas concretas de descentralización administrativa, precursoras del sistema luego consagrado en la Constitución Política de 1980.
En este contexto se debe tener presente los siguientes hitos y señales:El Decreto Ley Nº 1.289/76, entregó a las municipalidades funciones: privativas, compartidas,y supletorias.
Posteriormente, una década más tarde, se aprueba la Ley Nº 18.695/88, Orgánica Constitucional sobre Municipalidades, en cuyo estudio se propuso ampliar los objetivos de las Corporaciones que podrían crear; no obstante, esta propuesta no tuvo asidero y no fue aprobada, debiendo luego introducir modificaciones a la Constitución Política para que las Municipalidades puedan constituir este tipo de entidades, y solamente con los objetivos de arte, cultura y deportes.
El Tribunal Constitucional señaló sobre el particular que la facultad de crear corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro en los términos previstos en las disposiciones transcritas “importa otorgar a las municipalidades la atribución de trasladar funciones que les son propias, según el campo de acción que le ha fijado la Constitución”, en consecuencia, señala que los artículos del proyecto citado “alteraban esa distribución de competencias e infringen la normativa constitucional”, “tampoco resulta constitucionalmente aconsejable la creación por las municipalidades de estas corporaciones de derecho privado, ya que éstas podrían ser utilizadas como mecanismos para contravenir las normas constitucionales que rigen la acción de los municipios, en materias tales, como por ejemplo, la celebración de operaciones que puedan comprometer su crédito o responsabilidad financiera, o, en fin, para eludir las prohibiciones sobre endeudamientos con el banco central”. Como conclusión: Las disposiciones transcritas se eliminan por inconstitucionales.
Frente a esta situación, la Contraloría General se pronunció y sostuvo que: “Las corporaciones creadas por las municipalidades que administran servicios de las áreas traspasadas, continúan operando sobre la base de haber sido creadas bajo el amparo del derecho común, pero, a contar de la vigencia de la Ley Nº 18.695 -31 de marzo de 1988- los municipios no podrán crear nuevas corporaciones o fundaciones”(2).
Capacidad de las Corporaciones Municipales para contraer empréstitos y obligaciones financieras
Otra cuestión que interesa a las corporaciones municipales de educación y salud es la de despejar toda duda sobre la procedencia o improcedencia de contratar empréstitos y contraer obligaciones financieras.
En esta materia el debate gira el torno a la interpretación de la norma del artículo 138º, que forma parte del Párrafo 2°, del Título VI de la ley N° 18.695, bajo el epígrafe “De las asociaciones de municipalidades” que señala que ninguna corporación, fundación o asociación municipal, creada o que se cree en virtud de ésta u otras leyes, podrá contratar empréstitos.
Sobre el particular, agregamos que la norma en comento se encuentra incorporada en otro párrafo – el 2° del título VI– que se refiere únicamente a las asociaciones de municipalidades.
El precepto en comento establece que estas corporaciones, para los efectos de contraer empréstitos u obligaciones financieras, requerirán contar con la aprobación previa del Directorio de la corporación, del Consejo de Desarrollo Comunal y del Alcalde respectivo.
Por aplicación del principio de la primacía de la ley especial por sobre la ley general, esta norma legitima y valida cualquiera operación que realicen o hayan realizado las corporaciones municipales tendiente a obtener recursos por la vía del crédito.
Lo anterior no es sino una consecuencia de la capacidad de goce y ejercicio de que disfrutan las corporaciones municipales y de la libre administración de sus bienes.
Fiscalización y control de las Corporaciones MunicipalesLas Corporaciones se encuentran sometidas al control de organismos pertenecientes a la Administración representadas por los Ministerios de Educación, de Salud, de Justicia y de otros servicios públicos, como de la Contraloría General de la República(3).
A su vez, el Directorio de la Corporación, haciendo uso de las atribuciones que establezca su Estatuto, podrá solicitar siempre la intervención de los organismos de control y fiscalización, a saber: Contraloría y Municipalidad.
Fiscalización de la Contraloría General de la República
Las facultades fiscalizadoras de la máxima entidad de control tienen su fuente legal en laConstitución Política en el artículo 87º en laLey Nº 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, y en el artículo 134º de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
En conformidad con los mencionados cuerpos legales le compete controlar la legalidad de los asuntos de la administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que dictamen las leyes; fiscalizar la inversión de los fondos fiscales y municipales, emitir dictámenes, efectuar auditorías, exámenes de cuentas o simples investigaciones, instruir sumarios, y desempeñar otras funciones que le encomienden las leyes.
Resulta de particular interés destacar que el artículo 134 de la Ley Nº 18.695, dispone lo siguiente: “Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 6º y 25º de la Ley Nº 10.336, la Contraloría General de la República fiscalizará las corporaciones, fundaciones o asociaciones municipales, cualquiera sea su naturaleza y aquellas constituidas en conformidad a este título, con arreglo al Decreto con Fuerza de Ley Nº 1-3.063, del año 1980, del Ministerio del Interior, o de acuerdo a cualquiera otra disposición legal, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto.La unidad de control municipal respectiva tendrá, en los mismos términos, la facultad fiscalizadora respecto de estas entidades”.
En opinión de este Instituto, la actuación de la Contraloría no puede ir más allá de la fiscalización de la correcta inversión de los fondos fiscales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 25º de su ley orgánica, en consonancia, y sin perjuicio, con lo dispuesto en el artículo 134º en comento, aun cuando el uso de la expresión “recursos” en forma genérica pareciera, a primera vista, ampliar sus facultades fiscalizadoras a los recursos o ingresos privados que obtuvieren las Corporaciones Municipales.
En efecto, el artículo 134º no expresa en forma explícita que la fiscalización de que se trata pueda extenderse a aquellos recursos que no tienen origen fiscal o municipal, y en consecuencia, su sentido se presta a confusiones en esta materia.
Fiscalización municipal
La fiscalización municipal se puede canalizar por distintas vías, sea a través del Alcalde, del Concejo, de la unidad de control, o de la unidad servicios de las áreastraspasadas, si es que la hay.
El Alcalde es el presidente del directorio en conformidad con lo dispuesto por el artículo 12 de DFL Nº1-3063/80, citado, y tal investidura corresponde al desempeño de una función pública inherente al cargo de Alcalde. Su ejercicio genera responsabilidades civil, penal, administrativa, política y en consecuencia está sometido al control de la Contraloría General, de las otras instituciones fiscalizadoras y de la opinión pública. Ejercer esta presidencia lleva implícito una obligación que se traduce en la dirección general de la Corporación a fin de cumplir acuerdos del directorio enmarcados en losobjetivos estatutarios.
El Concejo debe tomar conocimiento de la gestión y marcha de la Corporación mediante la información que le proporcionen los directores elegidos por él, como asimismo, solicitar informe sobre el destino de los aportes o subvenciones municipales. Trimestralmente éstas corporaciones deben enviar un informe de ingresos y gastos al respectivo Concejo Municipal.
A la Unidad de Control Municipal, en su relación con las Corporaciones, le corresponde fiscalizar la aplicación de los aportes municipales, fiscalizar el uso de todos los ingresos de la Corporación en los mismos términos en que lo efectúa la Contraloría General.
El objetivo del control interno municipal respecto de la Corporación apunta a verificar cumplimiento de los estatutos de la Corporación, como también el estricto apego a la ley de parte del personal docente, personal de atención primaria de salud, personal regido por el Código del Trabajo, y además, verificar que se hayan adoptado todos los procedimientos de resguardo delpatrimonio de la Corporación.
Ahora bien, en este escenario de relación Municipio-Corporación en un plano de fiscalización, es útil tener presente cuáles son los mecanismos de control que la normativa actual permite sea utilizada por la Dirección de Control Municipal, a saber: Auditorías operativa, financiera, de gestión; Controles financiero presupuestarios; Información que debe proporcionarse a la Municipalidad sobre las actividades y eluso de los recursos, y de la ejecución presupuestaria, pago cotizaciones previsionales y control de planificación.
En la medida que la Unidad de Servicios de áreas traspasadas(4) estuviere implementada en la Municipalidad, ésta deberá prestar asesoría al Alcalde y al Concejo en la formulación de las políticas relativas a dichas áreas. Además, deberá efectuar propuestas con relación a los aportes o subvenciones otorgadas con cargo al presupuesto municipal, y proponer mecanismos que permitan contribuir al mejoramiento de la gestión de la Corporación en las áreas de su competencia.
(1) La Contraloría ha señalado que los alcaldes no pueden percibir remuneraciones u honorarios por el desempeño de la función de Presidente de una Corporación, salvo los estipendios de carácter compensatorios establecidos a favor de los empleados públicos, derivados de desembolsos extraordinarios que pueden verse constreñidos a efectuar con motivo de esa actuación.
(2) Dictamen Nº 18.127/88, sobre la Ley Nº 18.695.
(3) Oficio Circular Nº Nº 37.925/82.
(4) Modificación legal a la Ley Nº 18.695 contempladas en la Ley Nº 19.602.
